Глобальная система предотвращения распространения ядерного оружия и содействия разоружению начинает давать сбои.

Хотя режим нераспространения действует уже более полувека, все больше стран получают чувствительные ядерные материалы и технологии путем незаконного приобретения или преференциальной торговли. Например, в мае 2021 года Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) сообщило, что Иран накопил десять килограммов высокообогащенного урана и жестко ограничил доступ к своим ядерным объектам. А в октябре 2021 года Австралия, Великобритания и США объявили о новом стратегическом партнерстве (AUKUS), которое сделает Австралию первым в истории неядерным государством, получившим высокообогащенное топливо для атомных подводных лодок. Маловероятно, что Австралия направит этот уран на производство бомб, но это создает опасный прецедент.

Эти два случая олицетворяют растущие проблемы, с которыми сталкивается режим нераспространения ядерного оружия в мире. Исторически сложилось так, что система, созданная Договором о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) 1970 года, опиралась на ограничения разработки атомного оружия и международный мониторинг обогащения урана и переработки плутония, которые и создают возможности для производства атомного оружия. Но распространение этих чувствительных ядерных материалов и технологий во всем мире существенно осложняет оба этих процесса. Становится все труднее проводить различие между ядерными программами, предназначенными для мирных целей, и теми, которые нацелены на создание оружия. Инструментарий МАГАТЭ для обнаружения подозрительной деятельности, ее идентификации и прекращения дипломатическими мерами рискует быстро устареть.

Для того, чтобы восстановить роль режима нераспространения как оплота глобальной стабильности, международным организациям, занимающимся вопросами нераспространения и отдельным государствам нужны новые способы отслеживания и борьбы с разработкой ядерного оружия. Это требует инновационных подходов к мониторингу и ограничению опасной деятельности. Но с учетом того, что сегодня все больше стран способны приобретать или производить высокообогащенный уран, одних материальных ограничений уже недостаточно. Наблюдателям потребуются новые инструменты для надежного мониторинга дополнительных индикаторов потенциальной атомной военной активности, которые трудно выдать за мирные по своей природе, например, разработку и производство ядерных боеголовок для ракет или других средств доставки. Мониторинг такого рода деятельности обычно выходит за рамки традиционного внимания наблюдателей, но теперь именно он может создать лучший и самый надежный способ узнать, пытаются ли государства заполучить ядерное оружие.

С учетом глобального роста ядерной активности, мир должен действовать быстро, чтобы создать такую систему. Когда существующие ядерные державы становятся менее способны предотвратить обогащение урана и даже передают высокообогащенный материал другим странам, это побуждает их конкурентов удвоить свои атомные программы. В тех случаях, когда новые государства создают атомные боевые заряды, это еще больше стимулирует распространение. Особенно в эпоху растущей геополитической конкуренции международному сообществу требуется больше идентифицирующей информации о распространении ядерного оружия, чтобы дипломатия могла предотвратить его распространение и гонку вооружений.

Защищая мир

ДНЯО является краеугольным камнем режима нераспространения. Договор требует, чтобы неядерные государства избегали приобретения оружия (статья II), разрешает всем государствам доступ к ядерным технологиям в мирных целях (статья IV) и обязывает подписавшие стороны, обладающие ядерным оружием — Китай, Францию, Россию, Великобританию и Соединенные Штаты — в конечном итоге разоружиться (статья VI). На практике этот режим ограничивает владение и эксплуатацию технологий, используемых для производства расщепляющихся материалов, необходимых для ядерного оружия: высокообогащенного урана и плутония. И это наделяет МАГАТЭ полномочиями по строгому контролю ядерных исследований и энергетических программ, обеспечению соблюдения ядерных гарантий и выявлению незаконного производства ядерных материалов. Хотя правоприменительные полномочия ДНЯО ограничены, Договор сохранился благодаря сочетанию мониторинга МАГАТЭ, строгих правил ядерной торговли со стороны многосторонних организаций и обязательств отдельных государств-членов соблюдать правила.

Соединенные Штаты исторически всегда играли важную роль в поддержании и усилении этого режима, в основном вместе с Советским Союзом, а затем и Россией. Чтобы поддержать ДНЯО, Вашингтон сотрудничал со многими странами-партнерами в рамках программы «Атом для мира», обмениваясь технологиями и материалами для развития ядерной энергетики и исследований в государствах, которые отказались от атомного оружия. Агентства США также осуществляли программы по сдерживанию распространения технологий обогащенного урана и производства ядерных материалов, обеспечению прозрачности гражданских ядерных материалов и переводу исследовательских реакторов с высокообогащенного топлива на низкообогащенное. Тем самым Вашингтон старался замедлять накопление в мире расщепляющихся и чувствительных технологий. Другие ядерные государства поддерживали или, по крайней мере, присоединялись к этим усилиям, жестко ограничив потоки ключевых материалов и технологий.

Но эта система оказалась не идеальной. Договоренностям по ДНЯО присуща напряженность, состоящая в том, что одним государствам позволяется владеть ядерным оружием, а другим запрещается его приобретать. Мир периодически сталкивался с кризисами нераспространения, которые обнажали зияющие бреши в режиме ДНЯО, например, в 1991 году, когда наблюдатели обнаружили, что Ирак имеет тайную программу производства ядерного оружия. Иногда ДНЯО не мог полностью остановить разработку атомных вооружений, как это произошло в Северной Корее, которая вышла из договора, когда ее ядерная программа была разоблачена. А три ядерных государства — Индия, Израиль (предположительно имеющий ядерное оружие) и Пакистан — так и не присоединились к ДНЯО.

Но примечательно, что этот договорный пакет в целом сохранялся десятилетиями. Большинство стран, когда-то стремившихся к созданию ядерного оружия, отказались от него, например, Южная Корея, Швеция и Швейцария. Южная Африка добровольно разоружилась, демонтировав шесть ядерных взрывных устройств, которые она тайно изготовила, и присоединилась к ДНЯО как неядерное государство. Мир предотвратил опасные вызовы, в том числе один, связанный с распадом Советского Союза, который легко мог породить четыре ядерных государства вместо одного, и другой в Иране, который был остановлен на полпути в 2003 году. Как бы то ни было, международные нормы против распространения со временем даже усилились. То, что сегодня только шесть государств, не обладающих ядерным оружием, имеют собственные возможности для производства расщепляющихся материалов — Аргентина, Бразилия, Германия, Иран, Япония и Нидерланды — это свидетельство эффективности режима. Но есть несколько признаков того, что это достижение может и не продолжиться дальше.

Опасный застой

Некоторые из последних проблем с системой нераспространения связаны с застопорившимся продвижением к ядерному разоружению государств, уже обладающих ядерным оружием. После того как Россия и Соединенные Штаты резко сократили свои ядерные арсеналы времен холодной войны, сняв с вооружения устаревшие системы, в последнее десятилетие сокращение атомных вооружений в обеих странах застопорилось. Теперь они модернизируют свои арсеналы, как и Китай, Индия, Пакистан и Великобритания. Это побудило многие неядерные государства выдвинуть номинально дополняющий ДНЯО, но практически конкурирующий с ним в рамках ООН Договор о запрещении ядерного оружия. (Договор призывает к категорическому запрету на обладание ядерным оружием подписавшими его сторонами, и он был отвергнут всеми государствами, обладающими ядерным оружием, и их союзниками). Другие проблемы связаны с поведением некоторых ядерных государств, не входящих в ДНЯО, что относится прежде всего к Северной Корее. Но самая тревожная проблема заключается в том, что быстро стирается барьер между деятельностью в области мирного атома и разработкой ядерного оружия.

Большая часть разрушительного ослабления режима нераспространения была привнесена в ДНЯО самими государствами, обладающими оружием, посредством специальных договоренностей для продвижения других своих стратегических интересов. Например, американо-индийская ядерная сделка 2005 г., одобренная в 2008 г. Группой ядерных поставщиков — одним из основных институтов, регулирующих ядерные продажи, — позволила Соединенным Штатам и другим странам торговать технологиями с Индией в условиях наличия исключений, которые разрешали незащищенную гарантиями ядерную деятельность Индии по разработке оружия. Позже Конференция 2010 года по рассмотрению действия ДНЯО подтвердила, что государства, занимающиеся ядерной энергетикой, имеют безусловное право на полный доступ к ядерным технологиям, независимо от необходимости.

Ядерная сделка с Ираном 2015 года — Совместный всеобъемлющий план действий — ограничила иранскую программу обогащения урана, но отступила от более раннего понимания (в предварительном Совместном плане действий 2013 г.) о том, что иранская деятельность по обогащению будет ограничена тем, что Тегерану нужно исключительно для мирных целей. С тех пор и Соединенные Штаты, и Иран сорвали сделку, оставив Ирану, по словам генерального директора МАГАТЭ Рафаэля Гросси, возможность обогащать уран до концентраций, «которые достигают только страны, производящие атомное оружие».

В системе есть и другие заметные исключения. В 2010 г. Китай нарушил правила поставщика, согласившись построить дополнительные ядерные энергетические реакторы в Пакистане, а в 2010 и 2017 г.г. Россия подписала ядерные соглашения соответственно с Турцией и Египтом, не требуя (насколько известно общественности), чтобы Анкара и Каир отказались от производства расщепляющихся материалов. Усилия Вашингтона по продвижению «золотого стандарта» ядерной торговли, по которому получатели отказываются от возможностей производить обогащенный плутоний и уран, потерпели неудачу после его введения в 2009 году, из-за противодействия со стороны большинства потенциальных клиентов, включая Саудовскую Аравию, а также стремление правительства США оживить отечественную атомную промышленность за счет экспорта АЭС.

В совокупности эта эрозия правил ДНЯО облегчила неядерным государствам доступ к расщепляющимся материалам, стирая базовое различие между мирными и военными ядерными программами. Странам, стремящимся к атомному оружию, теперь легче скрывать свои амбиции и прогресс даже на виду у международной общественности.

Стандарты и мониторинг

Для того, чтобы остановить распространение и восстановить возможности для отказа от ядерного оружия, государствам и организациям, занимающимся вопросами нераспространения, необходимо будет предпринять ряд конкретных шагов. Они могут начать с продвижения более строгих норм в отношении приобретения обогащенного урана. Добросовестные страны должны взять на себя одностороннее обязательство избегать закупки или обогащения ядерных материалов, которые не нужны для мирных целей. Государства, которые настаивают на осуществлении своего «неотъемлемого права» на владение чувствительными ядерными материалами и технологиями в мирных целях, должны подтвердить свою добросовестность, предприняв дополнительные меры прозрачности и проверки, такие как выполнение Дополнительного протокола МАГАТЭ, который требует от государств предоставлять агентству полную информацию и более широкий доступ к сведениям об их ядерной деятельности. Они также должны соблюдать и должным образом выполнять все ядерные конвенции и пользоваться передовым опытом в области ядерной и общей безопасности, отчетности и защиты окружающей среды.

Чтобы ввести эту практику в действие и добиться ее соблюдения, международное сообщество может использовать положительные и отрицательные стимулы, включая торговые вознаграждения и штрафы. Со временем государства могли бы кодифицировать такое поведение в двусторонних соглашениях о сотрудничестве и в результатах многосторонних встреч, таких как коммюнике G-20, заявления Конференции по рассмотрению действия ДНЯО или резолюциях Совета Безопасности ООН.

Хотя может показаться, что это противоречит целям ядерного нераспространения в целом, новое соглашение AUKUS дает возможность укрепить режим ДНЯО. Австралия — государство, которое в прошлом интересовалось ядерным оружием, но с годами превратилось в поборника нераспространения с безупречной репутацией. Поэтому в интересах Австралии будет принять на себя беспрецедентные формальные ограничения и меры прозрачности в отношении своих собственных ядерных программ как в рамках, так и за пределами сделки по подводным лодкам в обмен на новые гарантии безопасности, которые предоставляет это соглашение. Эти ограничения не только убедили бы другие государства в исключительно мирных ядерных намерениях Австралии, но и установили бы для других такой подход, которому они могли бы подражать, если решат заниматься атомными подводными лодками.

Однако международные нормы далеко не всеохватны. Некоторые страны захотят уклониться от ужесточения ядерных стандартов, поэтому национальным разведывательным службам, а также международным организациям — прежде всего МАГАТЭ, а также ядерным поставщикам (таким, как Группа ядерных поставщиков) — нужны более эффективные способы оценки целей ядерных программ, особенно сейчас, когда обладание расщепляющимися материалами больше не является достаточным или своевременным индикатором намерений какой-то страны по производству ядерного оружия. К счастью, в этой области есть многообещающие альтернативные показатели. Для стран, которые приобретают расщепляющиеся материалы, основным техническим барьером, остающимся на пути к приобретению ядерного оружия, является создание функциональной боеголовки. Это означает, что учреждения по нераспространению должны активнее отслеживать не только разработку атомного оружия, но и средств его доставки.

И имеются прецеденты того, как они могут это сделать. Например, в 2006 году, Совет Безопасности ООН уполномочил МАГАТЭ предпринять всесторонние усилия для выяснения характера ядерной программы Ирана. В рамках своей работы агентство тщательно изучило всю программу Тегерана по проектированию, разработке, созданию и испытанию механизмов помещения расщепляющихся материалов в боеголовки. В будущем аналогичные усилия можно было бы естественным образом включить в подход МАГАТЭ на государственном уровне: методологию оценки ядерной и связанной с ней деятельности в конкретной стране с использованием широкого спектра информации. Независимые усилия национальных разведывательных служб дополняла бы и активная информационная деятельность МАГАТЭ. И то, и другое могло бы способствовать развитию специальных инструментов сбора и анализа данных, помогающих усилить отслеживание и анализ, даже когда мониторинг на местах ограничен.

Боеголовки — не единственное, что необходимо государствам для превращения расщепляющихся материалов в доставляемое ядерное оружие. Они также должны создавать или приобретать передовые ракеты, и транснациональные институты могут сосредоточиться на выявлении тех государств, которые, стремятся создать ракеты, обладающие ядерным потенциалом, уделяя особое внимание тем характеристикам, которые отличают их от других типов ракет-носителей, в том числе выводящих в космос мирные спутники. Эффективная система обнаружения сразу же окажется полезной, учитывая, что ряд государств, от Саудовской Аравии до Южной Кореи, производят или приобретают средства для производства баллистических и крылатых ракет, способных доставлять ядерные заряды. Многие из этих же государств также «заигрывали» с программами по разработке ядерного оружия.

Существуют дополнительные индикаторы, которые наблюдатели за нераспространением могут использовать, чтобы отличить мирные ядерные программы от военных. Работающий ядерный арсенал требует не только боеголовок и ракет, но и сложной системы управления, тщательного подбора персонала, соблюдения сложных процедур ядерной безопасности и создания возможностей аварийного реагирования, доктрин развертывания и применения, а также специальных объектов, где может храниться, обслуживаться и запускаться ядерное оружие. Вся эта деятельность оставляет следы, и когда международные наблюдатели оценивают ядерные программы, они должны стремиться оценить, продвигают ли конкретные государства какие-то из этих возможностей.

Положительные примеры работы режима ДНЯО

Заставить эту расширенную систему нераспространения работать будет непросто. Например, Австралии, Соединенному Королевству и Соединенным Штатам сначала необходимо будет принять новые конкретные меры ядерного мониторинга, выходящие за рамки AUKUS. Затем им нужно будет заручиться сотрудничеством Китая, России и других стран, обладающих ядерным оружием, чтобы убедиться, что все они применяют одни и те же строгие методы и поддерживают международные усилия по их институционализации. И будет трудно заставить неядерные государства согласиться с новыми стандартами прозрачности, не говоря уже о том, чтобы уполномочить любой международный орган регулярно собирать как можно больше информации о программах, возможно связанных с целями производства ядерного оружия.

Но это не делает соблюдение режима ДНЯО невозможным. Государства могут счесть контроль более приемлемым, если он будет включен в программы МАГАТЭ на межгосударственном уровне и будет использоваться для информирования агентства об обычной работе в рамках принятых странами гарантий. А дополнительные запросы могут осуществляться только в конкретных случаях. Эти меры могли бы в конечном итоге быть закреплены Советом МАГАТЭ, ежегодной Конференцией по рассмотрению действия ДНЯО, Группой G20 и резолюциями Совета Безопасности ООН. Чтобы заручиться поддержкой неядерных государств, которые могут подвергнуться новым проверкам, ведущие ядерные державы могут гарантировать, что они не будут настаивать на каких-либо новых международно-правовых документах или институтах, и пересмотренный режим будет полностью осуществляться в существующих рамках. Они также должны будут ясно дать понять, что государства, не обладающие оружием, не будут подвергаться никаким новым инспекциям до тех пор, пока они не увеличат степень обогащение урана. Для государств, решивших использовать обогащенный уран, ожидания большей снисходительности и прозрачности будут связаны с размахом и масштабами их деятельности по сохранению режима нераспространения.

Наконец, ведущие ядерные державы могли бы предоставить новые стимулы для соблюдения новых рамок ДНЯО, расширив экспортную политику и программы помощи государствам, стремящимся использовать ядерные технологии в мирных целях. Может показаться, что либерализация экспорта ядерных материалов идет вразрез с целями нераспространения, но она может послужить мощным стимулом для соблюдения режима ДНЯО, а также усилить реакцию международного сообщества на климатический кризис. Ядерная энергетика всегда определялась как важный элемент перехода к возобновляемым источникам энергии, но она связана с серьезными финансовыми и технологическими препятствиями для многих стран.

Прежде чем режим ядерного нераспространения еще больше развалится, государства должны предпринять срочные усилия для активизации работы ДНЯО. Эти усилия необходимы как для прекращения распространения ядерного оружия в будущем, так и для возможного разоружения — другими словами, для мира, в котором ядерные технологии не способствуют геополитической нестабильности.

Авторы:

Тоби Далтон (Toby Dalton,) — старший научный сотрудник и содиректор программы ядерной политики Фонда Карнеги За международный мир;

Ариэль Левит (Ariel Levite) — старший научный сотрудник программы ядерной политики Фонда Карнеги «За международный мир».

Источник: Foreign Affairs, США