Колишній президент розуміє межі американської могутності
Структура однополярності, що почалася з розпадом Радянського Союзу, дала Сполученим Штатам величезну, ніким не контрольовану владу. Сполучені Штати стали першою країною в історії, яка не мала рівних або близьких конкурентів. Вони стали єдиною країною, яка мала вплив у кожному регіоні світу, і єдиною, яка беззаперечно домінувала у своєму власному регіоні. До 1992 року Сполучені Штати, можливо, були найпотужнішою країною на кожному великому світовому театрі військових дій.
Для американських чиновників природною спокусою було використати цей момент для розширення глобального впливу Сполучених Штатів. Сп’янілий від влади, Вашингтон наполегливо розширював НАТО на Східну Європу, мало зважаючи на занепокоєння Росії щодо зазіхань Заходу. Він розширив свої обійми економічної відкритості, підтримавши створення Світової організації торгівлі в 1995 році, незважаючи на потенційну загрозу, яку примусове врегулювання суперечок в рамках цієї організації становило для національного суверенітету. Вона також підтримала членство Китаю в цій організації в 2001 році. З точки зору американських політиків, ця експансіоністська кампанія була корисною не лише для їхньої країни, але й для всього світу. Вашингтон, як і всі гегемони, переконав себе, що світовий порядок, який він створює, є універсально кращим за всі інші. Він почав переслідувати те, що дослідник міжнародних відносин Арнольд Вулферс назвав “цілями оточення”, або цілями, покликаними зробити світ більш відповідним цінностям однієї країни.
У 1990-х роках і в першому десятилітті ХХІ століття цю думку можна було відстоювати. Коли влада сконцентрована в руках однієї держави-гегемона, успіхи і нещастя домінуючого суб’єкта, по суті, часто розділяють всі інші. Благополуччя гегемона обов’язково тягне за собою певну міру благополуччя інших членів міжнародної системи, оскільки його крах потягне за собою крах системи в цілому. Саме тому у своїй Стратегії національної безпеки 2002 року адміністрація Джорджа Буша-молодшого могла чесно стверджувати, що провідні світові держави наближаються до “єдиної стійкої моделі національного успіху: свободи, демократії та вільного підприємництва”. Ці держави, продовжувалося в документі, були “на одному боці – об’єднані спільною небезпекою терористичного насильства і хаосу”.
Але в міру того, як домінування гегемона починає зникати, зникає і ця природна гармонія інтересів. Потужні держави стають дедалі більш незадоволеними своїм глобальним становищем, правилами і нормами міжнародного порядку, а також інтересами і цінностями, які цей порядок просуває. Інтереси спільноти перестають затьмарювати індивідуальні інтереси. І в міру того, як ревізіоністські держави зростають у силі, вони розвивають потенціал для реалізації своїх цілей. Наприклад, у доповіді 2002 року адміністрація Буша зображувала Китай як командного гравця, який “відкриває для себе, що економічна свобода є єдиним джерелом національного багатства”. Але до 2017 року Стратегія національної безпеки США оголосила, що “інтеграція Китаю в післявоєнний міжнародний порядок” провалилася, назвавши Китай “ревізіоністською” державою, яка хоче “сформувати світ, протилежний американським цінностям та інтересам”.
Зростаючі суперники – не єдині ревізіоністи: коли гегемон занепадає, він також розчаровується в існуючому порядку. Багато угод, які він уклав на піку своєї могутності, більше не мають сенсу. Наприклад, американські політики з усього ідеологічного та партійного спектру розчарувалися в трансатлантичному партнерстві. В оригінальній угоді, укладеній після Другої світової війни, Вашингтон забезпечував безпеку своїм європейським союзникам і надавав життєво важливу економічну допомогу їхнім повоєнним економікам, що перебували в скрутному становищі. В обмін на це вони здебільшого підтримували Вашингтон під час холодної війни з Москвою і дозволили Сполученим Штатам проектувати владу на європейському континенті. Але коли Радянський Союз розпався, а Європа стала багатою, для Сполучених Штатів більше не було сенсу брати на себе понад 70 відсотків оборонних витрат НАТО. Альянс перестав мати чіткий сенс існування.
Тому не дивно, що багато американців відвертаються від кандидатів у президенти, які підтримують м’язисту, експансивну зовнішню політику. Вони бачать переконливі структурні причини вимагати змін. І тому багато хто з них підтримав кандидата, який закликав до глобальної стриманості, скорочення і вузьких особистих інтересів: Дональда Трампа.
Під час свого першого президентського терміну Трамп довів, що він справді унікальний серед сучасних американських лідерів. На відміну від будь-якого президента до нього в епоху після 1945 року, він скептично ставився до договорів і альянсів, віддаючи перевагу конкуренції, а не співпраці. Він визначав національний інтерес як такий, що виключає такі речі, як поширення ліберальних цінностей та військові чи гуманітарні інтервенції. Він не розглядав Сполучені Штати як божественну інтервенцію для тих, з ким погано поводяться за кордоном. Замість цього він змістив фокус уваги Вашингтона на конкуренцію великих держав і на відновлення глобальних переваг Сполучених Штатів. Іншими словами, він був справжнім реалістом: тим, хто уникає ідеалістичних та ідеологічних поглядів на світові справи на користь силової політики.
Під час першого терміну Трампа ці реалістичні імпульси приглушувалися, а іноді й зупинялися яструбиними співробітниками нацбезпеки, які не поділяли його бачення. Але зрозумівши, що кадри – це політика, Трамп більше не припуститься цієї помилки. Його наступна адміністрація, натомість, призведе до, можливо, найбільш стриманої зовнішньої політики США в сучасній історії.
ПЕРЕВІРКА РЕАЛЬНОСТІ
Республіканська партія веде інтенсивні дебати про міжнародні відносини. Традиційний істеблішмент партії складається з неоконсерваторів і примацистів, які хочуть, щоб Сполучені Штати здійснювали свою владу по всьому світу і використовували свій військовий потенціал для досягнення багатьох цілей. Наприклад, вони підтримують масовану, тривалу американську допомогу Україні як засіб протистояння з Росією і повністю підтримали позицію адміністрації Байдена, яка представила військову підтримку України як змагання між демократією та автократією. З іншого боку, Трамп і його союзники не підтримують збільшення допомоги Україні. Вони не розглядають геополітику як велике ідеологічне змагання. І на відміну від неоконсерваторів, вони віддають перевагу тому, щоб союзники США платили за власну безпеку. У лютому, наприклад, Трамп заявив, що дозволить Росії робити те, що вона хоче, з будь-якою європейською країною, яка не витрачає щонайменше два відсотки свого ВВП на власну оборону. “Якщо ми не заплатимо і на нас нападе Росія, ви нас захистите?” Трамп пригадав, як лідер однієї з країн НАТО запитав його про це. “Ні, я не захищатиму вас. Насправді, я б заохочував їх робити все, що вони, чорт забирай, хочуть. Ви повинні заплатити. Ви маєте платити за своїми рахунками”.
Традиційний республіканський істеблішмент все ще зберігає значну владу. Наприклад, у керівництві партії в Сенаті домінують неоконсерватори. Однак повільно, але впевнено перемагає табір трампістів. Це відбувається, очевидно, на праймеріз, де Трамп і кандидати, яких він підтримує, продовжують переважати. Але опитування показують, що реалізм Трампа також завойовує серця і уми консервативних виборців. У нещодавньому опитуванні, проведеному Чиказькою радою з міжнародних справ, 53% республіканців відповіли “не втручатися” на запитання “Як ви вважаєте, чи буде краще для майбутнього країни, якщо ми візьмемо активну участь у світових справах, чи якщо ми будемо триматися осторонь?”. Стільки ж – 55% – сказали, що витрати переважають над вигодами від збереження ролі Сполучених Штатів у світі.
Для більшості зовнішньополітичних еліт, які розглядають силу США як нормативне благо, ця тенденція видається жахливою. Але програма колишнього президента “Америка понад усе” – це інтелектуально виправдана, фундаментально реалістична програма, яка прагне визначити і діяти в національних інтересах Сполучених Штатів, а не в інтересах інших. Вона народжується з неминучої передумови: Сполучені Штати більше не мають тієї могутності, яку мали колись, і надто розпорошують свої сили. Вони повинні відділити свої основні національні інтереси від бажаних. Вони повинні передати більше відповідальності своїм багатим союзникам. Вони повинні припинити намагатися бути скрізь і робити все.
Під час першого терміну Трампа його реалістичні інстинкти часто підривалися його старшими радниками з питань національної безпеки. Але схильність колишнього президента до стриманості все ж визначила його політику. Трамп уникав нових військових втручань, почав виводити Сполучені Штати з 20-річної окупації Афганістану і взаємодіяти з ворожими державами, такими як Китай, Північна Корея і Росія, таким чином, щоб зменшити ймовірність конфлікту. Він переклав тягар витрат на взаємну оборону на союзників, а не на американських платників податків. Він говорив жорстко, щоб чинити тиск на інших лідерів і заспокоїти свій внутрішній електорат. Але він ніколи не поводився як неоконсервативний примацист. Навіть коли мова йшла про Іран, країну, щодо якої він був найбільш войовничо налаштований, Трамп завжди відступав від межі застосування значної військової сили.
ВИРВАТИСЯ НА СВОБОДУ
Під час його другого терміну реалістичні інстинкти Трампа знайдуть повніше вираження. Трамп не поверне Вашингтон спиною до світу (всупереч твердженням його опонентів). Але він, швидше за все, відмовиться від принаймні деяких поточних зобов’язань США на Великому Близькому Сході. Він, безсумнівно, вимагатиме, щоб багаті союзники в Азії та Європі платили більше за свою безпеку. І він, швидше за все, зосередить більшу частину своєї уваги на Пекіні, зосередившись на тому, як перевершити Китай, уникаючи при цьому військового конфлікту і нової холодної війни.
Трамп і його союзники також говорили про необхідність зменшити залежність від іноземних джерел енергії; вони прогнозують, що більша самодостатність призведе до зростання кількості робочих місць у США і зниження витрат на енергію для американських споживачів. Ставши президентом, Трамп, швидше за все, буде дотримуватися цієї риторики, скасувавши багато чинних нормативних актів в енергетичному секторі, тим самим полегшивши буріння для вітчизняних виробників нафти і газу. Критично важливо, що така політика зробить Перську затоку набагато менш важливою для Вашингтона. За останні 50 років кожна президентська адміністрація США була змушена витрачати непропорційно багато часу, уваги і ресурсів на Близький Схід – не в останню чергу для того, щоб забезпечити потік нафти. Сполучені Штати, які більше не потребують цього, були б звільнені від необхідності дуже перейматися ірансько-саудівськими чварами і більше не потребували б утримувати значну кількість американських військ у регіоні Перської затоки. Як показав досвід адміністрації Байдена, американські війська, розкидані по десятках баз в Іраку і Сирії, знаходяться під загрозою нападу з боку Ірану і його маріонеток.
Колишній президент, звісно, продовжить свою войовничу риторику щодо супротивників Вашингтона, критикуючи їхні грабежі та акти агресії. Такі розмови можуть бути корисними для нагадування решті світу, що Сполучені Штати не поділяють багато цінностей з такими країнами, як Китай, Іран, Росія, або навіть з деякими союзниками США, включаючи Саудівську Аравію, і що навіть більш трансакційні, реалістичні Сполучені Штати не опустилися б до рівня цих країн. Але Трамп не повинен вмовляти Сполучені Штати до нової холодної війни з Китаєм або гарячої війни з регіональними конкурентами, такими як Іран. Адміністрація Трампа повинна притягати інші держави до відповідальності і вибивати для США найкращі угоди, які вона може укласти. Але військовий конфлікт або тривалі періоди ворожнечі не відповідають нічиїм інтересам.
На щастя, Трамп має вражаючий досвід уникнення застосування військової сили США. Це не тому, що він більше гуманіст, ніж його попередники, а тому, що він розглядає світову політику більше в геоекономічних термінах, ніж у геостратегічних, і тому він намагається вести конфлікт економічними, а не військовими засобами. “Я хочу вторгнутися, якщо доведеться, економічно”, – сказав Трамп у 2019 році, говорячи про Іран та його ядерну програму. “Ми маємо величезну економічну силу. Якщо я можу вирішити все економічно, я хочу цього”.
Ці настрої глибоко притаманні колишньому президенту. Ще у 2015 році, коли весь Вашингтон перебував під впливом необмежених шиблетів про вільну торгівлю, Трамп попереджав про небезпеку економічної залежності, створеної за десятиліття лібералізації, яка може бути використана для геополітичних важелів впливу. (Наприклад, Сполучені Штати покладаються на іноземні країни в питаннях енергоносіїв, медичного обладнання, напівпровідників і критично важливих мінералів). Він також підкреслив величезну владу, якою володіють Сполучені Штати у формі тарифів, санкцій, доступу до долара і контролю над глобальними економічними мережами. Опинившись на посаді, він використовував американську економічну міць, яка зазвичай розглядається як спосіб залучити інших до багатосторонньої системи вільної торгівлі, як батіг для покарання тих, хто обманював Вашингтон протягом 1990-х років і першого десятиліття двадцять першого століття. “Ми виправляємо кривди минулого і забезпечуємо майбутнє економічної справедливості та безпеки для американських робітників, фермерів і сімей”, – заявив Трамп під час підписання тимчасової торговельної угоди з Китаєм. “Це мало статися ще 25 років тому”.
ВТОМЛЕНИЙ ТИТАН
Як консервативний реаліст, Трамп повинен чітко усвідомлювати, що дійсно важливо для Вашингтона, і уникати кроків, які можуть спровокувати військову конфронтацію. Коли це можливо, він повинен делегувати відповідальність за глобальні проблеми союзникам США, залишаючи Сполученим Штатам можливість зосередитися лише на тому, що справді необхідно для американських національних інтересів.
Трамп може почати з Китаю. Налагодження відносин з Пекіном, які забезпечать американське процвітання і не збільшать ймовірність війни, може стати головним викликом, що стоїть перед США. Пекін і Вашингтон змагаються за світове економічне і політичне лідерство, і між ними існує безліч “гарячих точок”. Але жодна з них не повинна призвести до конфлікту. Основна військова суперечка – доля Тайваню – не потребує військового втручання США. Сполучені Штати повинні озброїти острів, щоб він міг стримати і, сподіваємось, перемогти китайське вторгнення. Але Тайвань не є союзником США, і тому Вашингтон не повинен ризикувати війною з Китаєм заради його захисту.
В інших сферах Трамп може стримувати Китай, покладаючись, як він це зазвичай робить, на торговельні обмеження. Інноваційне використання адміністрацією Трампа експортного контролю над передовими технологіями стало новим інструментом вибору для силової політики ХХІ століття. На відміну від традиційного балансування, що полягає в накопиченні сили за допомогою зброї та союзників, щоб компенсувати військову міць цілі, стратегія Трампа спрямована на запобігання, а не протидію подальшому зростанню конкурента, який є рівним за силою. У найближчі роки і Сполучені Штати, і Європа захочуть забезпечити, щоб їхні компанії уникали обміну певними технологіями з Пекіном і покладалися на некитайських постачальників у критично важливих секторах, таких як телекомунікації та інфраструктура.
Але Вашингтон може стримувати Китай, не розпочинаючи повномасштабної торговельної війни, і тому йому слід уникати запровадження нових тарифів, окрім як у відповідь на китайські торговельні обмеження проти американських товарів. Американські чиновники також повинні уникати войовничих військових ініціатив, які можуть призвести до фактичної війни між двома державами. А якщо країни все ж таки опиняться під загрозою гарячого конфлікту, Сполучені Штати повинні підштовхнути коаліцію країн Індо-Тихоокеанського регіону, включаючи Австралію, Індію, Японію, Південну Корею та В’єтнам, чия сукупна потужність приблизно відповідає потужності Китаю, до того, щоб вони взяли на себе ініціативу зі стримування Пекіна.
З іншими супротивниками США Вашингтон повинен бути ще менш залученим. Росія може бути небезпечною у військовому плані, але вона не є екзистенційною загрозою для Сполучених Штатів – факт, який чітко продемонстрували її посередні результати в Україні. Тому Вашингтону немає сенсу продовжувати виписувати порожні чеки Києву, особливо коли європейські сусіди України такі багаті. Сполучені Штати повинні чинити значний тиск на ці країни, щоб вони почали платити за оборону України, особливо з огляду на те, що саме вони є державами, яким реально загрожує Москва. Так само Вашингтон повинен тиснути на Південну Корею, щоб вона взяла на себе лідерство у стримуванні свого бідного північного сусіда. Сполучені Штати повинні навіть підштовхнути своїх арабських партнерів та Ізраїль до спільної роботи зі стримування Ірану, щоб Вашингтон міг вивести більшу частину своїх сил з Близького Сходу.
Реальність така, що після майже 80 років лідерства США світ вступив у фазу переходу від гегемоністського порядку до відновленого балансу сил. Як і всі попередні системи балансу сил, ця система характеризуватиметься глобальною незгодою, дисгармонією та конкуренцією великих держав. Сьогодні така незгода найбільш очевидно походить від Китаю, Ірану, Північної Кореї та Росії. Проте підрив глобальної стабільності на цьому перехідному етапі походить не лише від зростаючих викликів, але й від самого гегемона. Щоб запобігти занепаду, домінуюча держава підриває власну систему, яку вона починає розглядати як витік. Вона дедалі більше не бажає миритися з субсидуванням безпеки союзників і добробуту світу в цілому. Він все частіше розглядає торговельну політику не з точки зору оптимізації цін, ефективності та корпоративних прибутків, а з точки зору того, чи робить вона країну слабшою чи сильнішою, чи допомагає робітничому класу знайти і зберегти добре оплачувану роботу, чи будує або руйнує спільноти, чи призводить до торговельного профіциту або дефіциту. Гегемон у занепаді більше не вірить, що торгівля є вільною.
Сполучені Штати стали саме таким втомленим титаном, менш здатним виконувати зовнішні зобов’язання і менш зацікавленим у цьому. Це пояснює підйом Трампа і його привабливість для його прихильників, які зневажають корумпований правлячий клас, що ставить добробут світу вище за інтереси власної країни. Це пояснює, чому його підйом збігається з підйомом президента Китаю Сі Цзіньпіна. Обидва чоловіки, хоч і мають абсолютно різні характери, пообіцяли зробити свої країни знову великими, перевернувши ліберальний світовий порядок. Це повинно звернути увагу аналітиків на той факт, що жоден з них не несе відповідальності за занепад системи. Натомість діють більш важливі структурні чинники. Трамп все ще може шокувати багатьох у Вашингтоні, і він, без сумніву, є особистістю, яка викликає розбіжності. Але його зовнішня політика є передбачуваним продуктом глибоко знеособлених сил.
Ендрю Байєрс та Рендалл Л. Швеллер